Referendum, ljudska iniciativa in evropska državljanska pobuda

Referendum o spremembi ustave

Referendum o spremembi ustave je oblika neposrednega odločanja volivcev o spremembi ustave, ne glede na obseg in pomen sprememb.

Na referendumu o spremembi ustave volivci odločamo o potrditvi spremembe ustave, ki jo je sprejel Državni zbor, pred njeno razglasitvijo.

Državni zbor mora predlagano spremembo ustave predložiti v sprejetje volivcem na referendumu, če to zahteva najmanj 30 poslancev. Zahteva za razpis referenduma se lahko vloži v sedmih dneh po sprejetju ustavnega zakona o spremembi ustave.

Sprememba je na referendumu sprejeta, če zanjo glasuje večina volivcev, ki so glasovali, pod pogojem, da se glasovanja udeleži večina vseh volivcev.

Zakonodajni referendum

Zakonodajni referendum kot obliko neposredne demokracije ureja ustava v 90. členu. Podrobneje je zakonodajni referendum urejen v Zakonu o referendumu in o ljudski iniciativi (ZRLI). Postopek za razpis referenduma je sestavljen iz dveh faz, in sicer pobude in zahteve.

Postopek se začne na pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, ki jo lahko vloži vsak volivec, politična stranka ali drugo združenje volivcev (predlagatelj referenduma). Pobudo je treba vložiti najpozneje sedmi dan po sprejetju zakona pri pristojni službi državnega zbora. Pobuda mora biti podprta s podpisi najmanj 2500 volivcev. Podpore pobudi dajo volivci lahko tako, da se fizično podpišejo na seznam. Poleg lastnoročnega podpisa volivca seznam podpor obvezno vsebuje tudi osebno ime in EMŠO ter datum podpisovanja seznama.

Če je pobuda vložena v skladu z zakonom, predsednik državnega zbora v sedmih dneh po njenem prejemu obvesti o dani pobudi Ministrstvo za notranje zadeve in določi koledarski rok, v katerem se zbirajo podpisi volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma. Rok za zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi je petintrideset dni.

Zahtevo je treba vložiti najpozneje sedmi dan po preteku roka za zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi pri pristojni službi državnega zbora. Zahteva mora biti podprta s podpisi najmanj 40.000 volivcev (volivci podpise podpore praviloma oddajo na portalu e-Uprava ali na upravni enoti). Zahtevi za razpis referenduma, ki jo vloži v državni zbor, predlagatelj referenduma priloži potrdilo Ministrstva za notranje zadeve o skupnem številu podpor v evidenci volilne pravice.

Zakonodajni referendum lahko zahtevajo samo volivci (najmanj 40.000 volivcev). 

Drugi odstavek 90. člena ustave določa štiri zakonodajna področja oziroma zakone, o katerih referenduma ni dopustno razpisati:

• zakoni o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč,
• zakoni o davkih, carinah in drugih obveznih dajatvah ter zakon, ki se sprejema za izvrševanje državnega proračuna,
• zakoni o ratifikaciji mednarodnih pogodb,
• zakoni, ki odpravljajo protiustavnost na področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin ali drugo protiustavnost.

Legitimnost referendumske odločitve krepi kvorum zavrnitve. To pomeni, da je zakon na referendumu zavrnjen, če proti njemu glasuje večina volivcev, ki so veljavno glasovali, pod pogojem, da proti zakonu glasuje najmanj petina vseh volivcev. Tako določena referendumska večina (kvorum zavrnitve) predpostavlja dvostopenjsko ugotavljanje referendumskega izida. Najprej je treba ugotoviti, ali se je večina volivcev, ki so veljavno glasovali na referendumu, izrekla proti zakonu ali ne. Če ta večina ni dosežena, zakon ni zavrnjen in se lahko razglasi. V nasprotnem primeru, če je večina volivcev glasovala proti zakonu, je treba ugotoviti, ali ta večina predstavlja najmanj petino vseh volilnih upravičencev v Republiki Sloveniji. Za zavrnitev zakona na referendumu morata namreč biti izpolnjena oba pogoja, to je relativna večina in kvorum zavrnitve.

Konec marca 2024 je bil sprejet Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (ZRLI-F), s katero se je ZRLI dokončno uskladil z Ustavnim zakonom in z odločbo Ustavnega sodišča RS iz leta 2018 glede neustavnosti ureditve sodnega varstva pravice glasovanja na referendumu. Dodatna novost, ki jo prinaša ZRLI-F, je digitalizacija postopka oddaje podpor zahtevi za razpis referenduma in digitalizacija oddaje podpor pri ljudski iniciativi ter s tem odprava fizičnih obrazcev podpore. 

Za ugotavljanje izida referenduma se v skladu z ZRLI-F število volivcev na dan glasovanja ugotavlja osmi dan po glasovanju. Gre dejansko za presek stanja v evidenci volilne pravice na dan glasovanja, ki se ugotovi osmi dan po glasovanju. Takšen presečni dan omogoča, da se upoštevajo vsi umrli v državi, saj se izbris umrlih praviloma vnese v evidenco volilne pravice v šestih dneh od smrti. Potreba po zakonski določitvi dneva za ugotavljanje števila volivcev na dan glasovanja je nastala zaradi uvedbe kvoruma zavrnitve v spremenjenem 90. členu Ustave.

ZRLI-F v petem poglavju, ki ureja varstvo pravice glasovanja na referendumu, na novo in celovito ureja postopke nadzora nad ustavnostjo in zakonitostjo referendumskega postopka. Določbe izboljšujejo in na novo urejajo tudi postopek nadzora nad zakonitostjo izvedbe referenduma pred Državno volilno komisijo (DVK). ZRLI-F za referendumskega sodnika določa Vrhovno sodišče, in sicer za vse primere referendumskih sporov. Ugovorni postopek pred DVK se ohranja, pri čemer so slednji dodeljene številne pomembne pristojnosti referendumskega nadzora. Poročilo DVK o referendumskem izidu nadomešča akt o izidu glasovanja na referendumu in izidu referenduma. Možnost sprožitve referendumskega spora ima vsak volivec. Sprožitev sodnega referendumskega spora je v nekaterih primerih pogojena s predhodno sprožitvijo ugovornega postopka pred DVK in uveljavljanjem zatrjevanih nepravilnosti v ugovornem postopku.

Novela ZRLI-F tudi odpravlja fizične obrazce podpore v postopku zbiranja 40.000 podpisov podpore zahtevi za razpis referenduma. Volivec - potem ko uradna oseba upravne enote preveri njegovo identiteto in volilno pravico ter dejstvo, ali je volivec že oddal podporo - elektronsko odda podporo na upravni enoti, tako da lastnoročno podpiše podporo na digitalni podpisni napravi, prek katere se njegova podpora evidentira v evidenci volilne pravice. Poleg takšne oddaje podpore na upravni enoti je še vedno mogoča elektronska oddaja podpore na daljavo z uporabo naprednega elektronskega podpisa na državnem portalu eUprava. Namesto fizičnih obrazcev predlagatelj referenduma zahtevi za razpis referenduma, ki jo vložil v Državni zbor, priloži potrdilo Ministrstva za notranje zadeve o skupnem številu zbranih podpor v evidenci volilne pravice. Tehnični pogoji za elektronski način zbiranja in evidentiranja podpor volivcev so bili vzpostavljeni 20. aprila 2025. 

Referendum o mednarodnih povezavah

Na referendumu iz 3.a člena ustave se volivci vnaprej izjavijo o prenosu uresničevanja dela suverenih pravic na mednarodne organizacije ali o vstopu v obrambno zvezo, ki se ureja z mednarodno pogodbo.

Državni zbor lahko razpiše referendum po lastni odločitvi na predlog vlade, najmanj desetih poslancev ali poslanske skupine.

Predlog je na referendumu sprejet, če zanj glasuje večina volivcev, ki so veljavno glasovali. Državni zbor je vezan na odločitev volivcev na referendumu.

Posvetovalni referendum

Državni zbor lahko razpiše posvetovalni referendum o vprašanjih iz svoje pristojnosti, ki so širšega pomena za državljane. Razpiše se lahko na celotnem območju države ali na določenem ožjem območju, če vprašanje zadeva samo prebivalce tega območja.

Referendum razpiše Državni zbor, pobudo zanj lahko da vsak poslanec Državnega zbora.

Državni zbor ni vezan na izid posvetovalnega referenduma.

Lokalni referendumi  

Referendum je oblika neposrednega odločanja občanov o občinskem splošnem aktu ali drugem vprašanju, ki je pomembno za samoupravno lokalno skupnost. Pomeni pravico vseh občanov, ki imajo v občini volilno oziroma glasovalno pravico, da s splošnim glasovanjem sodelujejo pri sprejemanju najpomembnejših pravnih in političnih odločitev, ki so sicer v pristojnosti občinskega sveta.

Zakon o lokalni samoupravi podrobno ureja naknadni referendum v 46., 47., 47.a in 47.b členu. V 47.b členu določa, da so splošni akt ali njegove posamezne določbe na referendumu zavrnjeni, če proti glasuje večina volivcev, ki so veljavno glasovali, pod pogojem, da proti splošnemu aktu ali njegovim posameznim določbam glasuje najmanj petina vseh volivcev. Odločitev volivcev na naknadnem referendumu je za občinski svet zavezujoča do konca njegovega mandata.

Drugače kot rezultat pri naknadnem referendumu rezultat svetovalnega referenduma za občinski svet ni zavezujoč. Odločitev o izvedbi svetovalnega referenduma v skladu z veljavnimi določbami zakona lahko sprejme le občinski svet, medtem ko ga volivci sami ne morejo zahtevati. Zato je izid glasovanja na svetovalnem referendumu predvsem kazalnik javnega mnenja, ne pa orodje, s katerim bi ugotovili, ali je bila konkretna odločitev sprejeta ali ne. Ker gre pri svetovalnem referendumu za neke vrste merjenje javnega mnenja občanov o konkretni vsebini, ga danes organi občine lahko opravijo z enakovrednimi, bolj preprostimi in cenejšimi orodji. Prav zato svetovalnih referendumov v občinah skorajda ne razpisujejo.

Zakon o lokalni samoupravi v 46.a členu določa, da občani na referendumu lahko odločajo tudi o drugih vprašanjih, če tako določa zakon. Tak referendum se lahko opravi na podlagi Zakona o lokalni samoupravi in Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi, če z zakonom, ki določa in ureja referendum, ni drugače določeno. Ta določba se nanaša na referendum o ustanovitvi občin in na referendum o samoprispevku.

Zakon o lokalni samoupravi v 14.b členu določa, da se v skladu s tretjim odstavkom 139. člena ustave razpiše referendum za ustanovitev nove občine oziroma spremembo območja občine in da se tak referendum opravi v skladu z Zakonom o referendumu in o ljudski iniciativi. Odlok o razpisu referenduma o ustanovitvi nove občine oziroma spremembi območja občine razpiše Državni zbor.

Referendum o uvedbi samoprispevka ureja Zakon o samoprispevku, ki v 2. členu določa, da se samoprispevek za izgradnjo ali rekonstrukcijo lokalne javne infrastrukture uvede po prej opravljenem referendumu, na katerem se je za uvedbo samoprispevka izrekla večina glasovalnih upravičencev oziroma upravičenk na določenem območju, ki so glasovali, pod pogojem, da se jih je glasovanja udeležila večina. 

Ljudska iniciativa

Ljudska iniciativa je oblika neposredne demokracije. Pojavlja se v obliki zakonske in ustavnorevizijske iniciative, kar pomeni, da 30.000 volivcev lahko predlaga spremembo ustave in 5000 volivcev spremembo zakona.

Pobudo za vložitev predloga za začetek postopka za spremembo ustave oziroma predloga zakona lahko da vsak volivec, politična stranka ali drugo združenje državljanov. Predlog za začetek postopka za spremembo ustave oziroma predlog zakona pošlje Državnemu zboru predstavnik predlagatelja, ljudske iniciative.

Podpora volivca zahtevi za razpis zakonodajnega referenduma, pobudi za spremembo ustave in pobudi za vložitev predloga zakona

Volivec lahko da podporo posamezni zahtevi ali pobudi le enkrat. Podporo zahtevi za razpis zakonodajnega referenduma ali podporo pobudi za spremembo ustave ali podporo pobudi za vložitev predloga zakona lahko volivci oddajo:

1. Osebno na upravni enoti, ne glede na kraj stalnega prebivališča, s podpisom, tako da se volivčev podpis zajame z uporabo digitalne podpisne naprave. Volivec ne prejme več potrjenega obrazca podpore. Če uradna oseba ugotovi, da so izpolnjeni zakonski pogoji za veljavno oddajo podpore, podatke o podpori vnese v evidenco volilne pravice. 
2. Na enotnem državnem portalu eUprava z naprednim elektronskim podpisom, ki temelji na kvalificiranem potrdilu za elektronski podpis (tudi tu se podpora vnese direktno v evidenco volilne pravice). 

Izjemoma, če so izpolnjeni pogoji, lahko:                                                                      

1. Osebe, ki so med tekom roka za zbiranje podpisov v bolnišnici, socialnovarstvenem zavodu, ki opravlja institucionalno varstvo, priporu, zavodu za prestajanje kazni zapora, vzgojnem zavodu, prevzgojnem domu ali zavodu za usposabljanje, svojo podporo dajo tako, da njihov podpis na predpisanem obrazcu podpore potrdi oseba, ki jo odgovorna oseba te institucije določi za potrjevanje identitete volivcev.*
2. sebe, ki med tekom roka za zbiranje podpisov stalno ali začasno prebivajo v tujini,  svojo podporo dajo tako, da njihov podpis na predpisanem obrazcu podpore potrdi uradna oseba diplomatsko-konzularnega predstavništva Republike Slovenije v tujini ali oseba, ki jo za potrjevanje identitete volivcev določi ministrstvo, pristojno za zunanje zadeve. Podpis oseb, ki med tekom roka za zbiranje podpisov kot pripadniki Slovenske vojske v tujini opravljajo vojaško službo in jim podpisa na predpisanem obrazcu podpore ni mogoče potrditi na prej naveden način lahko potrdi pristojni poveljnik.* 
3. Osebe, ki imajo v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno ali začasno prebivališče in zaradi daljše hude bolezni ali invalidnosti ne morejo na upravno enoto in ne prebivajo v zgoraj navedenih institucijah (točka 1), svojo podporo dajo na predpisanem obrazcu podpore pred uradno osebo upravne enote, ki takšne osebe obišče na domu najpozneje tri dni pred iztekom roka za zbiranje podpisov podpore zahtevi. Uradna oseba poskrbi tudi za vnos podatkov o podpori v evidenco volilne pravice. Zahtevo za obisk uradne osebe na domu se lahko upravni enoti sporoči po telefonu ali prek e-pošte ali navadne pošte, vendar najpozneje sedem dni pred potekom roka za zbiranje podpisov.

 *Če je podpora izjemoma dana na način iz 1. in 2. točke, mora volivec podpisan in potrjen obrazec podpore posredovati upravni enoti (ne glede na kraj stalnega prebivališča). Volivec lahko posreduje podpisan in potrjen obrazec podpore tudi predlagatelju zahteve/pobude, ki mora pred vložitvijo zahteve/pobude poskrbeti, da se podatki o podpori vnesejo v evidenco volilne pravice. Uradna oseba upravne enote vnese podatke o podpori v evidenco volilne pravice, če obrazec podpore prejme najpozneje zadnji dan roka za zbiranje podpisov podpore.

Evropska državljanska pobuda

Evropska državljanska pobuda je pravica, ki ustvarja neposredno vez med državljani EU in Evropsko komisijo – predlagateljico zakonodajnih aktov v EU. Uredba (EU) 2019/788 o evropski državljanski pobudi določa postopke in pogoje za izvedbo državljanske pobude. Pobudo lahko pripravi sedem (7) državljanov EU iz najmanj sedmih (7) različnih držav članic. Ko ima pobuda milijon podpisov podpore, Evropska komisija odloči o morebitnih nadaljnjih ukrepih. Državljani EU se lahko pridružijo skupini, ki začne pobudo, ali pa podprejo že obstoječo pobudo. Državljansko pobudo je mogoče dati na vseh področjih, kjer je Evropska komisija pristojna, da predlaga zakonodajo, denimo na področju varstva potrošnikov, energije, kmetijstva in prometa.  

Evropska komisija na svoji spletni strani objavlja več informacij glede evropske državljanske pobude. Na voljo so informacije o vseh državljanskih pobudah, ki so razvrščene glede na status pobude (najnovejše, v teku, uspešne in vse registrirane pobude), informacije o pravilih o evropski državljanski pobudi, seznam pristojnih nacionalnih organov, aktualne novice in drugo. Na spletni strani je tudi podroben pregled postopka, korak za korakom o izvajanju evropske državljanske pobude. 

Evropska komisija je oblikovala Vodnik po evropski državljanski pobudi. Priročnik je namenjen tako državljanom na splošno, da dobijo jasno razlago o njihovi novi pravici, kot tudi morebitnim organizatorjem, da se jim zagotovi podroben pregled postopka, korak za korakom.