Skoči do osrednje vsebine

Javna predstavitev mnenj o predlogu novele Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije

Danes je v Državnem zboru potekala javna predstavitev mnenj o predlogu novele Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije.

Ministrica za pravosodje Andreja Katič je udeležencem predstavila razloge za sprejem novele ter ponudila nekatere odgovore na zastavljena vprašanja, državna sekretarka dr. Dominika Švarc Pipan pa se je v svojem govoru dotaknila pavšalnih navedb predsednika Komisije za preprečevanje korupcije in pozdravila podporo Transparency International Slovenia.

V nadaljevanju objavljamo uvodni nagovor ministrice Katič. Velja govorjena beseda!

"Spoštovani,

Vlada Republike Slovenije se je s podpisom koalicijske pogodbe zavezala, da bo za učinkovitejši boj proti korupciji in gospodarskemu kriminalu prenovila zakonodajo in zagotovila orodja za učinkovitejše delovanje Komisije za preprečevanje korupcije. Prvi korak k uresničitvi te zaveze je sprejem novele Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije.

Namen današnje javne razprave je, da slišimo mnenje stroke glede rešitev, ki jih ponuja novela. Vprašanja, na katera bomo danes skupaj skušali odgovoriti, so zelo konkretna.

Naš cilj / moj cilj je delujoča, operativna Komisija za preprečevanje korupcije. Predlog novele po moji oceni odpravlja pomanjkljivosti, na katera so v preteklosti opozorila sodišča in zaradi katerih je bilo delo KPK oteženo. Daje ji dodatna orodja na področjih, preprečevanja korupcije, integritete in transparentnosti. Ohranjamo tudi pristojnosti za preiskovanje konkretnih ravnanj, možnost, da se KPK do njih opredeli in obveznost pristojnih institucij, da na ugotovitve KPK ustrezno reagirajo. S tem se izboljšuje »imunski sistem« naše družbe do pojavov korupcije. Nismo pa prepričani, da si vsi želimo tega, celo sama komisija ne želi nekaterih novih pooblastil.

Tudi Zakonodajno pravna služba Državnega zbora se je do predloga zelo kritično opredelila. Za veliko rešitev trdi, da so lahko problematične z vidika ustave, da so lahko celo neustavne. Žal ZPS v svojem mnenju ne upošteva narave boja proti korupciji, zakona in narave dela Komisije za preprečevanje korupcije. Gre za sistem, ki je in mora biti vzporeden rednemu odkrivanju, pregonu in sojenju za korupcijska kazniva dejanja. Predlog novele, kot že veljavni zakon, uvaja rešitve, ki so izven tega rednega sistema, nesistemske, lahko bi rekli da so inovativne. Takšne so rešitve v ZIntPK, ki velja že skoraj 10 let. V tem času se je nabralo kar nekaj sodne prakse, ki je odstrla nekatere postopkovne težave v praksi KPK, pokazala na pomanjkljivosti v ureditvi nekaterih institutov in pokazala na pomanjkljivosti ureditve postopka pred KPK. Med sodno prakso pa ni nobene odločitve ustavnega sodišča, ki bi ugotovilo neustavnost kakšne od veljavnih določb zakona.

Prav ta mesec bo minilo 6 let od odstopa nekdanjega senata Komisije. Kot poglavitni razlog je takratni predsednik – moj predhodnik na Ministrstvu za pravosodje – navedel pomanjkljivo zakonodajo, ki organu ne daje pravih orodij za boj proti korupciji. Povedal je, da z žličko ni mogoče skopati tunela.

Takratni odstop ni ostal neopažen niti v tujini. Mednarodne organizacije, ki nas ocenjujejo na tem področju, so v svojih stališčih priporočile, da zakon čim prej popravimo in komisiji damo orodja, ki jih potrebuje za svoje delo. GRECO in OECD priporočata, naj popravimo postopek po katerem komisija preiskuje sume koruptivnih ravnanj, naj zagotovimo politično neodvisnost komisije, naj zagotovimo, da bo vodstvo komisije izbrano izmed ustreznih strokovnjakov in naj komisiji zagotovimo potrebna kadrovska in finančna sredstva.

Obe organizaciji sta že večkrat ocenjevali skladnost slovenske protikorupcijske zakonodaje z mednarodnimi konvencijami. Ugotavljata, da je Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije v splošnem moderen in dober zakon. Zakon je zgled tudi številnim drugim državam, ki so ga pri normiranju področja preprečevanja korupcije skoraj dobesedno prepisale. Vendar pa so se pri izvajanju zakona v praksi pokazale nekatere pomanjkljivosti, ki jih želimo danes odpraviti.

Ministrstvo za pravosodje je leta 2016 prevzelo pristojnost za sistemsko urejanje področja korupcije, ki je prej sodilo v pristojnost Ministrstva za javno upravo. V prejšnjem mandatu je Vlada predlog novele sicer poslala v Državni zbor, žal pa zaradi odstopa Vlade predlog ni bil obravnavan in zakonodajni postopek je bil s tem končan.

V mojem mandatu smo z delom nadaljevali. Predlog smo dopolnili s pripombami, ki so se izpostavile v razpravi na odboru, upoštevali smo tudi nekatere pripombe iz lanskega mnenja Zakonodajno pravne službe Državnega zbora. Večine njihovih pripomb pa kljub tehtnemu premisleku ni bilo mogoče upoštevati, ker so posegale v sam koncept preprečevanje korupcije, kar pa ni potrebno.

Predlog novele smo v zadnjih mesecih široko usklajevali. 22 različnih deležnikov je podalo pripombe v strokovnem usklajevanju, še 17 jih je dalo pripombe v času medresorskega usklajevanja. Opravili smo 16 različnih sestankov, med njimi 6 sestankov s predstavniki komisije. Lahko bi jih še več, pa so žal udeležbo dvakrat odpovedali. Nazadnje so udeležbo odpovedali, ko smo se skupaj s predstavnimi Ministrstva za finance želeli pogovoriti o finančnih in kadrovskih potrebah komisije.

Cilj današnje javne predstavitve mnenj je izmenjati stališča glede nekaterih zastavljenih vprašanj. Med njimi je izhodiščno vprašanje ali so veljavni in predlagani organizacijski okvir in pooblastila Komisije za preprečevanje korupcije primerljivi z drugimi državami ter katere države imajo podobne institucije?

Kot sem že uvodno izpostavila, je bilo v preteklosti tako s strani domače kot tuje strokovne javnosti ocenjeno, da je Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije v izhodišču dober zakon. Pozitivno so ga ocenile vse tri mednarodne organizacije, ki se ukvarjajo s področjem preprečevanja korupcije – Svet Evrope, OECD in Združeni narodi. Komisija za preprečevanje korupcije je nastala kot odgovor Republike Slovenije na zahteve mednarodnih aktov – Konvencije združenih narodov proti korupciji (UNCAC), Kazenskopravne in civilnopravne konvencija proti korupciji Sveta Evrope in Konvencije OECD o boju proti podkupovanju tujih javnih uslužbencev v mednarodnem poslovanju.

Razmislek o tem, ali komisijo rabimo ali ne, ali rabimo preventivni organ ali organ s policijskimi ali tožilskimi pooblastili je bil že opravljen - ob sprejemanju ZIntPK v letu 2010.

Takrat smo se odločili za preventivni organ s širokimi možnostmi pridobivanja podatkov, ki sodeluje z javnostjo, njegove odločitve pa ne pomenijo odločanja o kazenski ali disciplinski odgovornosti. Pristojnosti in posledice odločitev so tako uravnotežene. S predlogom novele tega ravnovesja ne rušimo, koncepta ne spreminjamo. Komisija ostaja primarno preventivni organ.

Ali smo leta 2010 morali ustanoviti KPK? Ne, to ni bilo nujno. Naloge, ki jih opravlja KPK, bi lahko opravljali tudi drugi organi. Nikjer ni določena obveznost ustanovitve KPK, to je bila naša izbira, naša pot. Po priporočilih mednarodnih organizacij pa je bilo treba organ, ki smo ga ustanovili, narediti neodvisen, da lahko v določeni meri nadzira vse veje oblasti. To ne bi bilo mogoče, če bi naloge, ki jih danes opravlja KPK, opravljalo katero od ministrstev.

Tudi druge evropske države imajo podobne organe. Tudi če pustimo ob strani balkanske države, ki so naš zakon z manjšimi spremembami prepisale, lahko ugotovimo, da so podobni organi, kot je KPK prisotni tudi v zahodno evropskih državah. Kot primer naj navedem le novo francosko agencijo za boj proti korupciji, ki je bila ustanovljena v letu 2016. Njena pooblastila in naloge so zelo podobna tem, ki jih ima KPK.

Danes želimo s strani stroke slišati tudi odgovor na vprašanje - kakšno komisijo za preprečevanje korupcije si sploh želimo in kaj naj bi bil njen ključni namen oziroma naloga.

Ter - ali so predlagane rešitve prava pot do vidnejših rezultatov ter bodo res prispevale k izboljšanju sistemskega okvirja boja proti korupciji?

Kot rečeno, je zakon v izhodišču dober. V času njegove uporabe v zadnjih devetih letih, pa se je v praksi pokazalo nekaj težav. Zaznala jih je že KPK sama, na njih so opozorile stranke v postopkih pred KPK, sodišča in nenazadnje tudi mednarodne organizacije. Pomanjkljivosti se nanašajo v prvi vrsti na pomanjkljivo urejen postopek, ki ga KPK uporablja za preiskovanje sumov korupcije, sumov kršitve integritete in sistemskih nadzorov. Te postopke je prejšnji senat opredelil v poslovniku, ker jih v zakonu ni bilo. Sodišča so povedala, da tak način urejanja postopkov in pravic ni ustrezen. Zato predlog zakona te obstoječe določbe iz poslovnika prenaša v zakon. KPK bo lahko še naprej izvajala vse svoje pristojnosti, ki jih je lahko do sedaj, vendar bodo njeni postopki utemeljeni na zakonu, in ne več zgolj na poslovniku.

KPK pa tudi po potrditvi te novele še vedno ne bo imela pooblastila za preiskovanje kaznivih dejanj. KPK ni policija, tožilstvo ali sodišče in ne bo izvajala vzporedne preiskave kaznivih dejanj. Še bolj jasno kot do sedaj smo v predlog novele zapisali, da v primeru suma kaznivih dejanj, KPK poda ovadbo na pristojno državno tožilstvo.

KPK bo obdržala pooblastila za preiskovanje ravnanj, ki sicer niso kazniva dejanja, predstavljajo pa korupcijo po definiciji v ZIntPK.

Večji poudarek dajemo načelnim mnenjem, svetovalnim mnenjem in sistemskim nadzorom. Menimo, da lahko KPK največ naredi prav pri preprečevanju sistemske korupcije, ki je preiskave posameznih kaznivih dejanj ne morejo učinkovito preprečevati.

KPK bo po novem lahko zahtevala, naj pristojne institucije izvedejo potrebne postopke v zvezi z njenimi ugotovitvami. Konkretno – lahko bo od ministra zahtevala, naj obravnava ravnanje vodstva organa v sestavi in sprejme ustrezne ukrepe, če bo ugotovila, da je ta ravnal koruptivno.

Predlagane rešitve so po naši oceni takšne, da KPK dajejo ustrezna orodja za učinkovito delo.

Novosti izboljšujejo postopek pred KPK, s tem da upoštevajo ugotovitve upravnega in vrhovnega sodišča v posameznih primerih iz preteklosti. Predlog novele obravnavanim osebam zagotavlja vse procesne pravice, ki so do sedaj bile pomanjkljivo urejene. Pri nekaterih institutih, kot je na primer sistemska preiskava, ne gre za povsem nove institute, pač pa za prenos veljavne ureditve iz poslovnika v zakon.

Naslednji sklop vprašanj se nanaša na predlagane rešitve v zvezi s kandidacijskim postopkom in postopkom imenovanja funkcionarjev Komisije za preprečevanje korupcije – ali so predlagane rešitve na tem področju ustrezne?

V tem delu smo s strani mednarodnih organizacij dobili priporočila, naj povečamo neodvisnost komisije, naj zmanjšamo vpliv politike in zagotovimo strokovno delovanje organa. S predlogom novele se to priporočilo izvede. Izbirni postopek smo razdelili v dva dela – prvi del poteka pred kandidacijsko komisijo, drugi del pa pri predsedniku republike.

Spreminjamo sestavo kandidacijske komisije – ta bo po novem sestavljena le še iz strokovnjakov s področja delovanja javnega sektorja, integritete in boja proti korupciji. Sodniki, tožilci, predstavniki civilne družbe so osebe, ki bodo po naši oceni lahko ocenile strokovno usposobljenost in osebnostno primernost kandidatov. Podobno kot to naredi sodni svet za sodnike, državnotožilski svet za državne tožilce ali uradniški svet za uradnike na položaju.

Da ne bom predolga. Danes želimo slišati stroko.

Vlada Republike Slovenije je predlog novele Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije podprla že dvakrat. Prvič lansko leto, nekaj mesecev pred odstopom. In ponovno julija letos. Predlagane rešitve so široko obrazložene, verjamem da so udeležencem današnjem javne predstavitve mnenj dobro poznane. Tudi sam postopek usklajevanja je v vladnem gradivu natančno popisan, zato tega ne bom ponovno pojasnjevala.

Za konec, bi povedala naslednje:

Komisija za preprečevanje korupcije ni policija, ni tožilstvo in vsekakor ni sodišče. Ne preiskuje in ne preganja kaznivih dejanj, njen namen ni, da kogarkoli zapre. To ni način, kako merimo učinkovitost dela komisije.

Njen namen je zviševanje stopnje integritete v javnem sektorju, opozarjanje na koruptivno ravnanje, usmerjanje na pravilno in pričakovano ravnanje.

Sistemski pristop k boju proti korupciji je urejen v Kazenskem zakoniku, Zakonu o kazenskem postopku in policijski zakonodaji. Vendar to ni dovolj. Korupcija je nesistemski problem, zato morajo tudi pristopi biti takšni – nesistemski, inovativni.

In Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije je poln takšnih inovativnih pristopov. Marsikateremu pravniku je to težko razumeti, težko je ta zakon umestiti v sistem. Ampak s tem zgrešimo njegov namen. Prav zato ni bilo mogoče upoštevati velikega dela pripomb, ki jih je podala Zakonodajno pravna služba Državnega zbora. Popravki, ki jih je predlagala so namreč točno to – umeščanje zakona v sistem. V sistem, ki povsem dobro deluje brez komisije.

Ampak s tem velik del problema, ki ga predstavlja korupcija ostane nenaslovljen. Očitki o morebitni neustavnosti in neskladnosti z Ustavo izvirajo predvsem iz nepoznavanja vloge komisije v družbi. Velik del očitkov je usmerjen v institute, ki jih je uzakonil državni zbor, že več kot 10 let normalno delujejo in so jih nenazadnje preizkusila sodišča – tudi Ustavno. Ko so odločitve komisije padle, se to ni zgodilo zaradi neustavnosti, pač pa zaradi neupoštevanja postopkovnih pravil.

Da bo komisija lažje dosegala svoj namen, ji moramo dati na voljo orodja. Orodja, ki so drugačna od tistih, ki jih ima policija, pa vendar so ta orodja nujno potrebna."

Iskalnik